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科技型企业“走出去”的政策成本分析

来源: 日期: 2011-01-15 被阅读1027

(来源:中国经济)科技型企业“走出去”是指科技型企业对外直接投资、在境外设立分支机构、投资办厂、设立研发中心、建立科技园、技术入股、跨国并购、对外承包工程、对外劳务合作等。科技型企业“走出去”是科技兴贸战略与“走出去”战略的有机结合,是更好地利用两个市场和两种资源,促进国民经济可持续发展的重要措施。政府的主要职能是“通过鼓励和支持有比较优势的科技型企业对外投资和跨国经营,推动我国企业加快结构调整和技术进步;同时化解贸易摩擦,降低贸易风险,提高国际竞争力,带动商品和劳务出口。形成一批有自主知识产权、有实力的跨国公司和著名品牌,促进我国经济持续、快速、协调、健康发展。”。
  为支持科技型企业走出去,我国先后出台了一系列相关的支持政策。从外交、外汇、税收、海关、信贷、保险等多个方面给予科技型企业以政策支持。由于科技型企业几乎涉及所有的产业,如何减少政策成本,最大限度地调动科技型企业自身“走出去”的热忱和积极性,是政府制定政策时必须仔细权衡的重要方面。
  政府政策对科技型企业“走出去”干预的成本
  在政府与市场的边界清晰的情况下,政府对市场的干预必须讲求效率,以避免干预成本过高。因为政策成本过高必然会抑制市场的经济功能,导致严重的官僚主义和腐败,最终阻碍经济的发展并引发公众的强烈不满。因此,提高政策效率,降低政策成本,是加强政府宏观经济调控的重要方面。政府对科技型企业“走出去”的一系列扶植政策就是要“依靠科技型企业‘走出去’,带动我国高新技术产品、关键设备、技术、劳务和技术服务的出口,利用国际科技资源,增强自主创新能力,培育具有较强国际竞争力的跨国公司。”.
  “成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值牺牲。” 这是美国会计学会1951年对成本下的定义。市场失灵导致政府干预,而政府干预也可能出现低效率。要保证政府干预的有效性,避免在弥补市场失灵的同时又造成政府失灵,就必须严格控制政府对市场干预的成本。在市场竞争条件下,资源由市场竞争实现配置,会动态地实现帕累托最优。在这一进程中,企业家通过创新来寻找、创造新的利润点,但由于竞争这些新的利润点会逐渐消失,这时企业家又不得不重新开始新一轮的创新,以寻找新的利润来源。
  政府介入市场,用权力配置资源,其结果就会产生各种各样的额外收益,即权力导致的租金,会诱导越来越多的寻租活动。政府批准、减税、补贴、配额、许可证或特许等,对于资源配置都有影响,它们实际上都是在创造一个短缺的市场,谁拥有这一市场的份额就相当于拥有某种特权。在这些短缺的市场上,人们企图用自己的资源去获得特权,争取特权的原始分配,或者设法替代他人去取得特权,或者从他人手中通过交易获得特权,或者规避政府管制取得非法的“特权”。 而对于已经拥有特权的人来说,则是如何保护其特权。这些活动都需要费用,它们的支出也无法减少或者消除政府人为制造的稀缺,因此它们是社会福利的净损失,是非生产性的。布坎南(James M.Buchanan)的寻租理论的逻辑结论是,只要政府行动超出保护财产权、人身和个人权利、保护合同履行等范围,政府分配不管在多大程度上介入经济活动,都会导致寻租活动,都会有一部分社会资源用于追逐政府活动所产生的租金,从而导致非生产性的浪费。
  现代市场经济中,政策的服务功能、信息功能、导向功能等不断强化,而这些功能的增强又使得政策活动更多地介入经济生活的各个方面,从而也造成政策成本不断攀升。
  成本分析
  “争取政策,享受政策”是科技型企业争食的一块蛋糕,但企业享受相关政策扶植必须付出相应的成本支出。倘若企业获得相关政策支持的成本大于或等于支持政策所带来的收益,那么企业有可能会放弃享有政策支持的权力。从全社会来看,倘若一项行政政策的成本远远低于给全社会所带来的收益,那么这项宏观经济政策将是有效的;倘若一项行政政策的成本大于或等于给全社会所带来的收益,那么这项政策将是无效的,这也意味着政府干预的失败。
  1.行政成本和税收支出成本
  扶植科技型企业政策“走出去”政策的行政成本指为制定、贯彻和管理科技型企业“走出去”相关政策所占用的公职人员的人力、物力资源的所有支出。税收支出指以特殊的法律条款规定的、给予科技型企业以税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。这是政府的一种间接性支出,属于财政补贴性支出。为了促进企业技术创新,科技部、财政部、国家税务总局在2008年4月14日共同出台新的《高新技术企业认定管理办法》,规定凡通过高新技术企业认定的(不论高新区内外),其企业所得税可在三年内从25%减为15%。2008年底,全国有15541家企业通过新的高新技术企业认定,其中10547家是原有高新技术企业,占新认定企业总数的76.3%。2009年前十个月,又有2760家企业通过认定,这部分税收支出的成本将是比较庞大的。
  2.企业认证成本和监管成本
  根据《高新技术企业认定管理办法》规定,要通过国家高新技术企业的认定,需要同时满足六大条件,包括对其主要产品(服务)的核心技术拥有自主知识产权(可通过自主研发,也可通过受让、受赠、并购等方式,或通过五年以上的独占许可方式获得),具有大学专科以上学历的科技人员占企业当年职工总数的30%以上,其中研发人员占企业当年职工总数的10%以上;研究开发费用总额占销售收入总额在3%-6%之间(不同规模有不同要求);高新技术产品(服务)收入占企业当年总收入的60%以上等。
  科技型企业要充分享受现有的政策支持,首先要达到高新技术企业标准,被认定为高新技术企业。这就要求企业首先是经省级以上人民政府科技主管部门认定的高新技术企业;其次,企业必须从事高科技项目。由于企业享受到优惠政策要经过较繁琐的认定手续,因此大量高新技术企业申报代办机构应运而生。目前全国已获得资格认定的近2万家高新技术企业,大约70%是通过各类中介完成的,其收费标准为每成功完成一家企业的认定,在5万元到15万元之间。
  根据科技型企业“走出去”政策研究调查问卷显示,58%的企业认为已获得政策上的支持,40%的企业则认为没有享受到相关的政策支持。表示没有获得政策性支持的企业中,不知道有优惠政策的所占比例最高为38.8%,政策对本企业吸引力不大的占26.5%,因为政策办理手续繁杂的占34.7%(图2-1)。这说明支持政策本身的宣传力度和企业享有政策优惠的过高成本成为企业不能享受政策支持的主要因素。
  此外,企业的监管成本也较高。据审计报告披露,很多被抽查企业在知识产权、研发费用和高新技术产品收入等方面均不符合标准:有的企业虽已填写6项或以上知识产权,但是并无知识产权证书、转让合同或者独占许可合同;还有一些企业虽然可提供知识产权证书,权利人却不是公司,也没有签署转让合同或者独占许可合同。审计还发现,企业每年研发费用比例不符合规定要求、高新收入占全年收入比例未达到60%、企业申报材料上有关高新产品收入总计与专项审计报告不符等情况比比皆是。
  2009年3月,财政部会同国家审计署对北京、上海、广东、江苏等地116家高新技术企业抽查发现,有85户不符合条件,不合格率高达73%,其享受的税收优惠达到36.31亿元。针对高新技术企业认定造假盛行的局面,部分企业将面临更为严格的复审。这也使企业的监管成本不断升高。
  3.企业的寻租成本
  政府支持科技型企业“走出去”的一系列政策规定是加速科技型企业外向型发展进程的政府干预措施,这种对市场的干预不可避免地造成企业的寻租活动。柯兰得尔认为寻租是为了争夺人为的财富转移而浪费资源的活动。企业寻租是为了取得额外的收益而进行的疏通活动,这种额外的收益是企业被认证为科技型企业后而产生的,是一种人为创造的财产的转移。
 
  寻租间接造成资源配置的扭曲,阻止了更有效的生产方式的实施。寻租活动与市场中的寻利活动不同,寻利活动有利于社会总福利的增加,但寻租活动却导致社会总福利的损失。一是直接浪费了经济资源,利用时间、精力和金钱去人为地制造符合认证标准的结果,对寻租者来说可能更有效率,但对社会来说没有效率可言。二是导致其他层次的寻租活动或“避租”活动。政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂,需要时间和精力反击。
 
  寻求科技企业优惠特权必然同时造成另一部分企业为了避免有差别的非优惠待遇或保护自己的优惠待遇而支付出巨大的“防御”成本。根据布坎南(James M.Buchanan)的分析,由于政府的人为限制或人为制造差别政策,资源可能同时在三个层次上被消耗掉。对于科技型企业,一是获取科技型企业认证的寻租;二是对政府肥缺的寻租,由于科技型企业的认证是有价值的,所以科技型企业的管理部门就成了肥缺,潜在的企业家就会在退出科技企业寻租的同时转入政府肥缺的寻租。三是对政府活动所获得的税收支出的寻租。
 
  只要寻租活动的收益大于寻租活动的成本,或者说,只要寻租活动的边际成本小于其边际收益,那么,寻租活动就难于遏制;追求最大利益的企业,总是把寻租活动的水平推进到其边际成本与边际收益相等为止。从全社会来看,全社会寻租成本之和一般大于寻租所带来的收益之和,因为这里面还包含了大量的寻租失败者所支出的成本。
  4.政策的扭曲成本
  (1)孳生了申报中介
  由于高新技术企业认定程序比较复杂,《高<

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